A reforma tributária e o agro brasileiro

por Pedro Abel Vieira*, Elisio Contini*, Roberta Grundling* e Antônio Marcio Buainain**

 O sistema tributário brasileiro é socialmente injusto e favorece setores que não precisam de estímulo público, gerando assim sinais e incentivos contrários aos que seriam desejáveis para estimular o desenvolvimento. Além do mais, e a despeito da elevada carga tributária (70% do PIB em 2019 e com perspectiva de chegar a 100% em 2020), o Estado brasileiro não consegue entregar à sociedade o necessário.

Não é ao acaso que o Brasil aparece na 109º posição no relatório Doing Business, do Banco Mundial, que avalia o ambiente de negócios em 190 países. No Brasil existem mais de 60 impostos, taxas e contribuições. De 1988 a 2016, foram promulgadas cerca de 363 mil normas e diretrizes tributárias (média de 31 por dia). Cada empresa brasileira precisa cumprir cerca de três mil diretrizes tributárias, o que consome 1,16% da receita anual – no caso das pequenas, o custo chega a 3,13%.

Os tributos representam vazamentos do sistema econômico. Para que não provoquem queda no PIB é de se esperar que se reflitam em gastos eficientes do governo. É necessário conhecimento técnico e que se leve em conta os objetivos de desenvolvimento do país. A questão é: quem paga e quem será beneficiado?

Reformar o sistema tributário é condição necessária para colocar o Brasil na rota do desenvolvimento, porém, qual a melhor reforma? Aqui termina o consenso. Para especialistas, há necessidade de rearranjo dos tributos a fim de promover a produtividade e estimular a atividade econômica, sem aumento da carga. A pandemia mostrou que é preciso mais, e que o Estado precisa ter capacidade para proteger a população mais vulnerável.

Basicamente existem três propostas em discussão: da Câmara (PEC 45/2019), do Senado (PEC 110/2019) e do Executivo (Projeto de Lei 3887/2020). As três propostas têm como premissas simplificar o sistema tributário e aumentar a segurança jurídica, a transparência e a progressividade. A base de incidência tributária em ambas as propostas do Congresso é praticamente idêntica: todos os bens e serviços, incluindo a exploração de bens e direitos, tangíveis e intangíveis, e a locação de bens. Por outro lado, enquanto a PEC 110 autoriza a concessão de benefícios fiscais nas operações com alimentos, inclusive os destinados ao consumo animal e medicamentos, a PEC 45 não permite qualquer concessão fiscal. 

Quanto à agricultura, difundiu-se na sociedade brasileira a visão de que o produtor rural é privilegiado. A comparação entre as alíquotas sobre o valor venal do imóvel do Imposto Territorial Rural –ITR (0,03 a 20%, segundo a produtividade da terra) e o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana — IPTU (0,3 a 3%) contribuem para a percepção. A comparação entre as estruturas tributária da agricultura e dos setores de serviços e da indústria indica que o sistema aplicado à agricultura é mais simples e, portanto, mais vantajoso do que o enfrentado pelas médias e grandes empresas dos demais setores.

A despeito dessa percepção, a comparação internacional revela o oposto. Segundo a OCDE, a ajuda governamental para o setor agrícola brasileiro, a qual inclui todos os benefícios fiscais e tributários, representa menos de 3% da renda do agricultor e apenas 0,3% do PIB. Esse patamar é um dos mais baixos entre 51 países incluídos na amostra, os quais gastaram, em média, US$ 620 bilhões por ano para subvencionar seus agricultores no período 2015-2017.

É preciso atenção com comparações simplistas, em especial quando envolve o setor que contribui enormemente para a economia do país há anos. O agronegócio vem respondendo por cerca de 25% do PIB, 35% das ocupações e 63% do saldo da balança comercial. Apesar da imagem negativa frequentemente associada ao agro, o setor tem adotado sistemas produtivos sustentáveis, contribuindo positivamente para o meio ambiente. Nos últimos 25 anos a produção agropecuária do Brasil cresceu cerca de 90%, mas graças às inovações tecnológicas, que cada vez mais levam em conta as restrições ambientais, a incorporação de novas terras foi de apenas 32%.

A agricultura tem papel estratégico para o país, como ficou mais claro durante a pandemia, e tem especificidades decorrentes das relações com a natureza que exigem atenção especial. Não é por acaso que, dos cerca de 200 países que existem no mundo, mais de 150, desde os ricos como EUA, China e União Europeia, até ao mais pobres da África possuem algum tipo de diferenciação tributária para o setor agrícola e/ou alimentício.

A primeira questão a ser resolvida é a tributação da renda do produtor rural. Evidente que o produtor rural deve contribuir, mas, é preciso levar em conta que a maioria dos produtores rurais brasileiros reúnem em uma só pessoa a unidade de produção e a unidade familiar. Neste contexto, é necessário estabelecer critérios para separar as duas rendas e as respectivas alíquotas de tributação.

Outra questão é a desoneração da cesta básica, cujo objetivo não é estimular a produção, mas sim promover a segurança alimentar das camadas mais vulneráveis. Existem diversos exemplos de políticas alimentares no mundo, a exemplo do Food Stamp nos EUA e da desoneração da cesta básica no Brasil. O modelo Food Stamp, está sujeito a vazamentos e cooptação política. Por outro lado, a desoneração da cesta básica beneficia também as classes mais ricas. O desafio é aperfeiçoar o que já temos, e não voltar atrás.

São necessários estudos calcados em dados empíricos para se ter clareza das implicações da reforma para o agro. Uma reforma tributária não pode ser linear, sob pena de punir setores ou grupos sociais e dificultar o desenvolvimento do país. As três propostas devem passar por um exame crítico do agro continuar garantindo o bom desempenho do setor no País. Errar significa tributar a comida, reduzir o bem-estar dos mais vulneráveis e reduzir a vantagem brasileira no comércio agrícola global. Diferenciar o setor agrícola e os alimentos não é uma questão de privilégio, é uma questão de inteligência política.

*Pesquisadores da Embrapa.

**Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

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